自20世纪90年代中期以来，党中央、国务院多次发文对政策环评工作提出要求。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，以及2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》则为实施政策环评提供了法律依据。2020年，生态环境部发布《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》，为国内开展政策环评提供了框架指引，并于2021年在全国组织开展了17个政策环评试点项目，目前已经全部完成。

总体来看，尽管我国在政策环评领域开展了一些理论研究和案例探索工作，但迄今仍然存在理论方法薄弱、实践经验不足、配套措施缺乏等问题。其中，如何准确界定政策环评对象是一个尤为重要、亟待认真研究的重要议题。

我国需要开展政策环评的对象类型

要识别我国的政策环评对象，首先必须清楚我国的政策类别。尽管我国无论在研究领域还是管理领域均没有公认的政策分类体系，但大体上可以从层次和形式两个方面对其区分。

按照政策的层次划分。按照公共政策的层次和发生、发展的逻辑顺序，在理论上可将其自上而下分为元政策、总政策、基本政策和具体政策4个层次或4种类型。其中，元政策是政策制定的价值观和方法论，在我国大致对应社会主义核心价值观、新发展理念、民主集中制等。总政策是特定历史阶段的战略任务和根本目标，在我国最具代表性的就是国家战略，如科教兴国战略、区域协调发展战略等。基本政策是中央政府为了指导国家某一方面、某一领域工作而制定的行动准则。我国一般把基本国策归入基本政策范畴，目前公认的有节约资源、保护环境、计划生育、对外开放、男女平等、保护耕地等。具体政策是行政机构对特定公共问题的回应，一般以问题为导向，可以是总体思路、工作方案、行动计划、对策措施等。我国实际管理工作中涉及的政策，都属于具体政策这一层次。

按照政策的形式划分。政策的具体范式就是政策形式，它通过特定的格式和程序进行区分。从广义上讲，所有决策都可以归入政策的范畴，但在实际管理工作中，一般只把行政机构的决策称为政策，我国的政策形式在广义上包括行政法规、规章、规范性文件、规划和标准五大类。其中，行政法规是层次最高的政策，通过国务院令颁布，效力仅次于法律；规章按照制定主体可分为部门规章和地方政府规章，是对制定主体职权范围内事项的具体规定；规范性文件是我国行政机关使用的非法定公文形式，俗称“红头文件”；规划是为实现某一目标或解决某一问题而做出的系统部署或工作安排；标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，以特定的形式发布。以上5类政策每一类都可以进一步细分，是我国各级政府和政府部门管理公共事务的主要工具。

基于以上分类，可以对我国政策环评对象的基本特点进行归纳。

在类别上应是具体政策中的经济政策。在政策的层次分类中，只有具体政策会对社会经济活动产生直接影响。具体政策除了形式多样外，从不同角度出发又可以进一步细分，其中对管理工作最有意义的分类主要有两个：一是按照政策涉及的主要方面来划分，可以称之为方面政策，具体包括政治政策、经济政策、社会政策、文化政策和环境政策5类。二是按照政策制定部门来划分，可以称之为部门政策，例如将财政管理部门制定的政策称为财政政策，将教育部门制定的政策称为教育政策等。综上，我国需要开展政策环评的，主要是具体政策中的经济政策，其中包含的部门政策主要有产业政策、区域政策、投资政策、贸易政策、价格政策、土地政策、科技发展政策、科技产业政策等。需说明的是，尽管《环境保护法》将技术政策与经济政策并列，但在方面政策分类中技术政策一般归入经济政策范畴。

在层级上应是国务院有关部门和县级以上人民政府制定的政策。根据2014年修订的《环境保护法》第十四条规定，政策环评对象仅为国务院有关部门和省级人民政府制定的重大经济、技术政策。随后，2019年国务院颁布了《重大行政决策程序暂行条例》，其中第十二条规定：“决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测”。这条关于资源环境方面的规定事实上就是政策环评的工作内容，并且为政策环评提供了更加明确和直接的法规依据。由于《重大行政决策程序暂行条例》的适用范围是县级以上地方人民政府，因此与《环境保护法》相比进一步拓宽了政策环评的对象范围。综合这两部法律法规及其他相关文件要求，我国的政策环评对象在行政层级上主要应是国务院有关部门和县级以上人民政府制定的政策。

在性质上应是对环境有重大影响的政策。从环境管理的角度出发，只有那些对环境有重大影响的政策才需要开展政策环评。对此，《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）曾明确提出：“对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证”。然而，什么样的政策对环境有重大影响，迄今仅两个文件提及。一个是《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发〔1996〕31号），要求国务院有关部门在制订调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，进行环境影响论证；另一个是《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），要求凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策都要事前进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。

综上，可将我国需要开展政策环评的对象初步界定为：国务院有关部门和县级以上人民政府制定的，涉及产业结构调整、生产力布局、城镇和基础设施建设、自然资源开发等活动，以及有关人民群众切身利益的重大经济政策。

分析和识别具体政策时应重点关注的内容

根据我国需要开展政策环评的对象类型，笔者认为，在分析和识别具体政策时应重点关注以下方面。

将经济政策中的规范性文件作为政策环评的重点对象。在方面政策中，经济政策是我国政策环评的主要对象，而其中的规范性文件应是重点。原因如下：一是尽管经济政策包含多种形式，但《重大行政决策程序暂行条例》规定政府立法决策不适用本条例。行政法规是典型的政府立法，规章有时也归入政府立法的范畴，因此暂不宜将这两种政策形式作为重点。二是尽管规划和标准在广义上也可以归入政策范畴，但大部分对环境有影响的规划已经被环评法所覆盖。标准则比较特殊，技术性较强，下文会单独考虑。三是《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）已经明确要求：“起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估”。

将技术标准作为技术政策的主要类型纳入政策环评。经济政策中的标准又可分为技术标准、工作标准和管理标准，其中技术标准包含大量技术指标，很多都与资源环境关系密切。根据《国家标准管理办法》（国家技术监督局第10号令）及其最新征求意见稿，标准编制过程中的主要论证工作仅限于试验或验证分析、技术经济论证和预期的经济效果，并不涉及环境问题。例如，《煤矿瓦斯抽采基本指标》（GB 41022—2021）根据煤矿工作面和矿井绝对瓦斯涌出量规定了相应的瓦斯抽采率指标和测定方法。从其编制说明可以看出，这一强制性标准的制定主要是从安全生产角度出发，并未涉及瓦斯综合利用和温室气体控制问题。从国外实践来看，对技术标准，其中也包括环境标准开展评价的做法非常普遍，我国应考虑将技术标准纳入政策环评的对象范围。

建立规范的政策环评对象筛选机制。尽管可以从理论上对政策环评对象的类型和特点进行界定，然而在实际工作中既不可能通过制定名录的方式来进行筛选，也难以通过某一简单标准判断，可行的方法是在明确政策环评对象类别的基础上进行逐案判别。对于判别主体，一是可以考虑由具有广泛代表性和权威性的超部门专家委员会来进行，二是可以考虑在政策制定部门就政策草案征求生态环境部门意见时提出开展政策环评要求，三是可以在政策草案的早期征求意见阶段由社会公众决定是否开展政策环评。总之，由于我国的政策体系比较复杂，政策形式多样，对政策环评对象的界定必须通过规范的程序设计来实现。

作者单位：生态环境部环境工程评估中心